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不该被忽略的“安全网”

  金融安全网(存款保险制度)和社会安全网(社会保障体系)本应是经济危机到来时最重要的金融风险“消化器”和社会“稳定器”,而且中国目前最缺乏的恰恰就是这“两网、两器”,可4万亿元投资组合中,“两网”几乎没被提及。

  不该被忽略的“安全网”

  □中国政法大学 |韩忠亮

  一项科学的决策,必然会以兼顾多元化目标为基本取向,同时以实现总效用的最大化为价值归宿。当前备受瞩目的中国政府“ 4万亿投资”,最值得考量的正在于效用最大化问题。究竟如何实现这4万亿政府投资的最大效用?在经济增长的总目标下,是应该更多地依靠固定资产项目

  投资来拉动内需,还是更多地依靠构筑金融安全和社会安全体系来抵御风险?这4万亿投资效用最大化的“临界点”又是什么?

  被忽视的“安全网”

  应对此次危机,国务院启动4万亿投资的理念是“要优先考虑已有规划的项目,加大支持力度,加快工程进度,同时抓紧启动一批新的建设项目,办成一些群众期盼、对国民经济长远发展关系重大的大事”。因此,4万亿投资布局中,交通工程成了重点,铁路、公路、机场和城乡电网建设投资 1.8万亿元,约占总投资的一半。从比较效用的观点来看,这次政府投资要解决的深层次问题是什么呢?政府“要优先考虑已有规划的项目”自然重要,而且有它的道理,但“铁、公、机、电”几乎全是垄断部门,对拉动内需的作用不大,只能体现传统政绩。以铁路为例,铁路存在的问题是体制落后,政企不分,无法拉动民间资本。那么,是否可以在强调这些交通工程投入的同时,将不太能彰显政绩却在危机时期能够起化解作用和保障社会稳定作用的国家安全网加以重点考虑?正如有关专家所言:“与其把钱砸到项目里,铺路架桥,还不如加强社会安全网建设。”

  “安全网”,包括金融安全网(重点指存款保险制度)和社会安全网(主要指社会保障体系),在4万亿的政府投资组合和重点投入中几无提及,不能不说是此次政府投资重点的一个缺失。

  政府投资效用的临界点

  危机关头,无论是拉动内需还是刺激经济,保证社会稳定当是重中之重。政府的投资效用,要做到显性与隐性的平衡。显性效用通常体现为项目投资,而看得见、摸得着的显性工程往往是地方官员乐而为之的;隐性效用则不那么明显了,通常是看不见、摸不着的隐性工程,但往往又是最重要的,如社会保障体系的建立。

  采取不同的投资策略,效用就会有所差异。那么,政府投资策略是关注显性工程还是隐性工程呢?不同的选择必然会决定投资的博弈均衡点,亦即此次政府要拉动内需和社会安全保障的临界点。试想,没有社会安全稳定做保障,何谈经济发展?好比一个人若是病入膏肓,其余一切对他还有何意义?故而,在建立社会安全网(社会保障体系)的同时拉动内需,至少在拉动内需、保持经济增长的同时加速完善社会保障体系,才应该是此次政府投资结构的重心。

  最近有不少报道显示,受此次金融危机影响,大量失业人员已提前返乡。截至11月18日,仅四川籍提前返乡的农民工人数就已达 28万余人。但中国的失业潮才刚刚开始,远未达到高峰期。大批人员失业是任何一个国家在危机来临时都不可避免的,但倘若激增的失业人员连衣食住行都出现问题,必然产生诸多社会问题,影响社会稳定的不确定性因素随之增加,致使社会有动荡乃至混乱之虞。由此可见,建立社会安全保障系统这道防火墙,在保障社会稳定的前提下投资项目、拉动内需,就是此次政府投资效用的临界点。

  放松信贷挑战金融安全

  政府支出可以拉动需求,但不能代替市场需求,不能从根本上改变经济周期下行的趋势,因此,必须利用改革来进行结构调整和转变经济增长方式。全球金融危机发生以后,政府除了对增值税进行改革,以减轻企业负担、增强企业活力、放大政府投资效用以外,还实施了放松信贷五项措施的金融改革。上述改革使银行信贷结构面临调整,即取消对商业银行的信贷规模限制、合理扩大信贷规模、加大金融对经济增长的支持力度。银行扩大信贷为快速给企业注入资金、支持中小企业技术改造带来了利好,而企业发展又会刺激经济的增长,但同时又带来了金融安全问题。

  4万亿元的政府投资中,银行贷款至少会占到一半以上。受拉动内需的精神指引,权力分配介入了市场。由于寻求额外收益的冲动,各级政府额外收益的非生产性行为随之发生——纷纷去找银行,而地方政府的垄断特权又使得银行必须无条件放贷,“寻租”现象便由此而生。“寻租”又会导致道德风险——只要拿到钱,地方政府不再担心效益好坏。到头来,边际效用不断递减,加大了银行风险。危机到来时,除了国有商业银行以外,国家对其他银行出现的风险是没有补偿义务的,其他银行只能自担风险损失。又由于没有存款保险制度,储户的存款得不到任何保证,所以,一旦出现银行不能自担风险损失,就会直接危及普通储户的存款安全,甚而危及社会安全。

  日本“两网、两器”的经验

  要做好长期应对危机的准备,就要更加重视构筑“两网”——金融安全网、社会安全网,就要以理性的思维看待此次金融危机。目前,国内外专家对此次金融危机的持续时间看法不一。大体有三种看法:第一种是V字型,或称“尖底”,是对政府救市充满了期盼,即短期会见底反弹,或一两年内可以很快出现反弹。第二种是U字型,认为可能会持续低迷三至五年,然后经过调整复苏。第三种L型,认为尽管政府会出台利好政策,但任何利好政策均已难以控制低迷走势,可能会持续八至十年甚至更长,何时调整结束,很难预期。比如当年的日本就是一个典型的例子,因而有必要做最坏的打算,做好长期应对危机的准备。

  上世纪80年代末袭击日本的金融危机给日本带来了十年的经济不景气,造成了大量失业,但社会没有发生动荡。原因何在?就是因为日本的“两网、两器”起到了保护作用。

  所谓“两网、两器”,就是“金融安全网”对金融风险起到了“消化器”的作用,“社会安全网”对社会起到了“稳定器”的作用。具体而言,第一,当金融机构出现支付困难或失去清偿能力时,作为金融安全网的存款保险制度保证了全部或部分债权人的合法利益不会遭受损失,防

  止了悲观预期转化为挤兑行为,有效消化了金融风险;第二,日本健全的社会保障体系给失业人员的生活提供了保障,防止了社会出现不稳。日本的“两网、两器”保证了危机期间的恶化经济环境没有触及到社会安全这个临界点。换言之,正是因为恶化的经济没有使社会安全环境恶化,才使得日本能平稳渡过危机且逐渐恢复经济增长。

  而目前的中国,最缺乏的恰恰就是这“两网、两器”。首先,作为金融安全网的存款保险制度,中国几乎是一片空白。世界许多国家都建立了存款保险制度,当金融机构出现问题时,存款保险制度对稳定存款者信心、有效控制挤兑风波的扩散、防范局部性银行风险演化为系统性风险、提高银行的社会信誉的作用时不言而喻的,而且为银行的退出提供了保障,减少了金融机构市场退出可能造成的社会震荡,同时还保护了存款人特别是中小存款人的利益。美国在此次金融危机爆发以后,将存款保险从20万美元提高到了25万美元,目的就是要使存款保险制度发挥更

  大的作用。假设中国的金融机构出现了问题,中国拿什么来保护存款人的利益、稳定存款人的信心、防止局部性银行风险迅速演化为系统性风险?这个漏洞是急需补上的。

  其次是中国的社会安全网脆弱。危机到来时,由于社会保障体系不健全,全国没有“联网”,省际之间不能“漫游”,造成浩浩荡荡提前返乡的农民工的社会保险、养老保险不能随身带走,退保现象必然产生。但农民工(包括其他打工者)往往只能退掉自己交的部分,企业给交的那

  部分保险是根本带不走的,致使本应解决的社保问题因地区经济差异和地方保护主义而半途中断。这种状况潜藏着巨大的社会不确定因素,无疑是此次 4万亿政府投资亟待解决的要害问题。

(责任编辑:刘超)

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