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法律顾问给人第三方感觉 成公民福利尚待时日

  化解群体性矛盾的宁波模式

  一年多的实践证明,农村法律顾问制度在引导农村矛盾纠纷进入理性化轨道上功不可没。当地政府欲将基层单位聘请法律顾问作为一项公共福利推行

  □ 本刊记者 | 李国生

  2008年有两件事一直印在了宁波市司法局副局长汪如坤的脑海里。

  当年9月25日,宁波市鄞州区石碶街道冯家村的兴珠制衣厂发生老板卷钱逃跑事件,100多名工人堵了机场路。冯家村法律顾问陈召波及时赶到当地派出所,通过讲解法律法规,晓以利弊,说服工人代表通过劳动仲裁解决纠纷,很快平息了事态,而工人们也最终在年底前通过劳动仲裁拍卖了工厂的资产,拿到了全部工资。

  奥运会前夕,发生在宁波北仑建龙钢铁厂的砂石埋人事故引发数百人停工,北仑区新碶街道向家村法律顾问与该村新向家人管委会及时介入协调,致使企业与伤者家属在很短的时间内坐到了谈判桌前,工人在停工五个小时后复工。

  “这只是我市通过农村法律顾问化解群体性事件的两个典型案例,类似的个案在去年发生过好几起。另外还有大量的群体性矛盾被化解在了萌芽状态,或者走上了诉讼维权的道路。”汪如坤对《中国财富》记者说。

  法律顾问给人第三方的感觉

  陈开达,浙江浙东律师事务所主任。自从2008年担任了宁波市鄞州区首南街道三个村的法律顾问后,他的手机几乎就没有休息过,经常有村民后半夜打电话向他咨询法律问题。

  “农民们多数是直筒子,后半夜想起个问题就非要马上搞明白,我们作为法律顾问就要耐心倾听和认真解释。”陈开达说。

  2008年12月19日,首南街道三里村村民李四财(化名)受村经济合作社雇佣翻修村里房屋,上午10点50分左右,李四财突然从房顶摔下死亡。就赔偿问题,死者家属一开始提出40万元,村委会不同意。22日上午,村委会主任林国太把法律顾问陈开达、街道司法所工作人员和死者家属请到了村委会,经过一上午调解,最终双方达成一次性赔偿25万元的协议。

  三里村村委会主任林国太告诉《中国财富》记者:“以前也遇到过类似的事情,我们叫来街道司法所的人调解,对方往往不信任,以为司法所的人包庇我们,经常调解三四次才能成功。法律顾问的介入,有一种第三方的感觉,调解效率明显提高。”

  2007年3月,宁波市委、市政府下发《关于加快发展现代农业扎实推进新农村建设的若干意见》,首次提出“建立农村法律顾问制度,形成一村一律师的法律咨询、法治帮扶机制”。当年9月,宁波市司法局在试点基础上出台了《宁波市建立农村法律顾问制度实施意见》(以下简称《意见》),农村法律顾问制度正式在全市拉开帷幕。截至2008年12月底,全市2650个行政村已有2502个行政村聘请了法律顾问,覆盖率达94%;全市社区法律顾问的覆盖率也达到61%。

  和其他新生事物一样,宁波市推行农村法律顾问制度也不是一帆风顺。

  首先是农村数量多而专业律师少的矛盾非常突出。宁波市共有行政村2650个,制度推行之初,全市律师事务所只有81家、律师723名。根据“一村一律师”的要求,县区的律师人均要承担近10个村的法律顾问。针对这一问题,宁波市司法局将76家基层法律服务所的435名基层法律工作者也列入法律顾问队伍,并将其作为法律顾问的主体。

  为了解决法律顾问们的顾虑,宁波市还对法律顾问义务服务的对象和内容作了例举式规定。义务服务对象为村民委员会、村经济合作社和经济困难的村民。义务服务的主要内容和形式是:提供法律咨询,进行释法解疑;开展法制宣传教育;帮助修订完善村规民约、合同、协议等;帮助困难群众依法获得法律援助;协助处理其他涉法事务。如遇到上述五项义务服务以外的其他诉讼和非诉讼案件,可由聘用的行政村或村民与法律服务机构在平等自愿的原则下,另行签订有偿服务合同。

  与此同时,宁波市从扶贫资金中拿出72万元,对市级重点扶持的206个经济欠发达的行政村,按每村3500元标准给予补助,同时要求各县(市)区,对本级经济欠发达的行政村予以适当的经济补助。两级政府去年共拿出300多万元支持农村法律顾问制度。

  矛盾处理方式悄然转变

  农村法律顾问制度带来的直接效果就是农民矛盾纠纷处理方式的转变。

  长期以来,由于经济文化发展水平、信息传播、传统思维习惯等原因,农村出现了纠纷并不习惯用法律的手段,而往往通过传统的道德或者行政的手段来处理。由于传统道德本身的局限性,农民处理纠纷更多的是寄希望于政府行政手段甚至寄希望于“包青天”来解决,这也是导致农村上访频繁发生的根本原因之一。

  “用道德方式和行政手段来调控农村纠纷本身也无可厚非,但是在法治的背景下,新农村应该是一个以法律为主要调整手段的生活模式。农村法律顾问工作的开展,让法治的、理性的处理方式开始逐步扎根于农民的心底。”浙江波宁律师事务所律师施周接受《中国财富》记者采访时说。

  文围村是宁海县长街镇的一个临海小村,全村人口700多。村民靠种植橘子为主要经济来源,人均年收入只有2000元。1992年,村里办了家塑料颗粒厂,由村民岑国年承包经营。1997年8月18日,一场台风灾害使文围村被海水围困了三天三夜,海水冲垮了堤坝,冲毁了塑料颗粒厂,15.8万元承包费至今没给村委会。

  2008年11月,100多名村民以怀疑村支书龚云晃贪污承包费为由要集体到市政府上访,有个火气大的村民和村支书龚云晃几乎拳脚相向,矛盾一触即发。在紧急召开的村全体党员会议上,列席会议的村法律顾问、导源法律服务所法律工作者王术通面对几名老党员炮火般的疑问,首先讲明打架不能解决问题,群体上访有时候能解决问题,但更多时候会将问题复杂化,问题的本质是经济纠纷,解决经济纠纷的上上策只有打官司,让法律来解决。

  “贵州瓮安县今年夏天发生的事大伙听说了吧?你们去群体上访,就有可能卷进来其他人,局势有时候就不是你们自己能控制的了,我不愿意看到你们因此走上违法的道路。如果打官司,我陪你们打到底!”王术通说。

  王术通的一席话让火药味很浓的会场平静了下来,大家纷纷要求他帮村里这个忙。

  之后的两个多月,王术通跑遍了有关部门,还找承包人谈了话,证据已经基本搜集完毕。“等再开一次村民代表会议,形成决议后我们就正式起诉。” 文围村党支部书记龚云晃说。

  王术通说:“其实,农村的老百姓很尊重法律。法律顾问在农村工作一方面承担了社会责任,另一方面也扩大了案源,这是一个双赢和多赢的局面。”2008年,王术通仅从顾问村代理的诉讼或仲裁案件就有30多件。

  与王术通们的“热”形成鲜明对比的是,一些法律顾问抱怨自己常坐“冷板凳”。有律师反映,有的村干部至今认为农村工作主要凭经验和村干部的人格魅力办事,对建立农村法律顾问制度不理解。宁波市北仑区规定行政村在遇到集体经济项目招投标、集体资产转让或投资、集体资产的承包和租赁、征用土地补偿费的分配和使用、修订村民自治章程及村务管理规定和制度、重大民间纠纷及群体性信访事件、涉及村集体和村民利益的其他重大事项“七类事项”时,必须邀请法律顾问参与。这一规定一度引起争议,有的村干部以法律顾问不是本村村民为由拒绝法律顾问参与决策。

  宁波市司法局律管处处长王明珍认为,对法律顾问的聘请由被动到主动,有个习惯养成的过程,这个过程就是农村由人治到法治的转型过程。

  在采访中,一位法律顾问直言:“维护当事人权益和维护社会稳定发生矛盾时,我必须站在维护社会稳定上。我不鼓励农民上访,但也不鼓励他们起诉政府,不能给政府施加压力。”

  针对这种说法,全国律协行政法专业委员会副主任袁裕来认为,有矛盾不怕,只要让老百姓知道有哪些权利,应当如何主张这些权利,矛盾就会在理性的渠道内解决,社会才能健康地发展。农村法律顾问应当让社会更加进步,如果法律顾问迁就政府的问题,甚至压制群众的诉求,它的存在就会失去意义。

  法治农村中的社团声音

  穿过一个打字复印店,从后门拾阶而上,就来到杨安成的狭窄的办公场所——宁波市东方法律服务所。十几平方米的两间小屋内,七八个人办公显得非常拥挤。就是这个小所,承担着30多个村(社区)的法律顾问任务。

  “群体性事件的调解和引导,仅靠我们法律顾问有时候也力不从心,还需要社会的合力,尤其是一些能代表农民利益诉求的组织参与就会收到更好的效果。”杨安成告诉记者,宁波市北仑区向家村新向家人管委会就是这样的一个组织。

  新向家人管委会是一个在民政部门注册的外来人自我管理的社团组织,成立于2006年6月8日,是宁波市首个村级外来人口自主管理组织,成员都是外来人员投票选举产生。

  说起新向家人管委会,向家村村支书李国海就一脸自豪:“我们向家村是个 ‘城中村’,本地人口1500人,但外来人口已超过1万人,他们来自全国23个省 (市、自治区)。如何管理好外来人口一直是我最头痛的问题。2006年3月份,区政府组织我们去外地考察,回来后我们就组织全村外来人员公开竞选‘新向家人’的代表,32名代表又选出了4名管委会委员。管委会根据外来人口的实际情况,从村民的切身利益出发,开辟了微观的村民自治单元,让外来人员参与矛盾纠纷、社会治安、权益维护、计划生育以及环境卫生等问题的解决,取得了难以想象的效果。”

  就在去年奥运会前夕,北仑区建龙钢铁厂突然发生砂石埋人事故,20多吨矿砂将刚来钢铁厂上班不到四个月的湖北打工者周焱林掩埋,工人们七手八脚把他挖出来时,他已没有了呼吸。厂方紧急把他送往附近医院抢救,但工人们已被这突如其来的事故惊呆了,数百名湖北工人罢工要求厂方给个说法。当20多名工人跑回居住的新碶街道向家村准备再鼓动更多的湖北老乡参与时,被新向家人管委会副主任彭道盛劝了下来。随后,彭道盛很快通过村支书叫来了向家村法律顾问杨安成。经过杨安成和彭道盛的说服教育,工人们放弃了群体闹事的主张,同意在双方坐下来谈判的前提下复工。

  一个小时后,厂方负责人也来到向家村新向家人管委会,双方坐下来协商事故的处理,很快达成全力抢救伤者,公司负责一切费用,管委会负责安抚工人情绪的意见。罢工的工人们在停工五个小时后复工。

  之后,法律顾问杨安成随叫随到,先后参与了安抚家属、协商赔偿方案的全过程。七天后伤者经抢救无效死亡,双方当天就达成了赔偿29万元的调解协议。

  在向家村的街道上,记者随机问了两位外地打工者,他们都说如果遇到麻烦事,首先想到的就是找“组织”——新向家人管委会。

  北仑区政府流动人口办公室副主任许燮科告诉《中国财富》记者,到2008年年底,该区已经成立外来人员自我管理委员会和和谐社会促进会等社会融合组织182家,全区近50万外来人口多数都已经有了自己的组织。

  法律服务何时成公民福利

  宁波市司法局副局长汪如坤告诉《中国财富》记者,宁波市建立农村法律顾问制度的总体目标是:经过三至五年时间努力,使农村法律顾问制度得到进一步完善,发挥好的社会效益。在总结经验的基础上,该局下一步还准备将基层单位聘请法律顾问作为一项公共福利逐步推行,目前正在和宁波市总工会联合部署法律顾问进千家企业的工作,政府也将拿出一部分资金给予补贴。

  当地学者建议,应把农村法律顾问工作作为律师参与信访接待的补充,通过农村法律顾问广泛倾听民声、了解民意、掌握民情,及时将重大信访信息传递给有关部门,并为党政领导和信访部门判断是非对错提供第一手信息,提出解决方法和途径,消除不稳定因素。

  2009年1月,浙江省司法厅决定将宁波市农村法律顾问制度向全省推广。据省司法厅副厅长吴强军介绍,2009年该省力争在25%的农村建立起法律顾问制度,并争取省财政在省级经济欠发达的农村给予支持。

  但目前一个现实问题是,浙江虽然全省有执业律师7000多人,但70%集中在大中城市,61个县(市)只有律师1800人,其中律师不足30人的有34个县市,律师不足10人的有15个县市,最少的县目前只有2名律师,面对全省3万多个农村,法律顾问制度只能以基层法律工作者为主体。而国务院2004年行政许可项目清理时,取消了基层法律服务所的审批,导致基层法律服务所发展受到很大的制约。在庞大的市场需求面前,浙江省何去何从?人们都在拭目以待。

  “农村法律顾问既是律师和基层法律工作者履行社会责任的一种新形式,也是政府法律援助的一种深化。对于这么一个保障民生的制度,我们浙江省既要积极推行,又不能头脑发热,要逐步把它推开,并充分利用市场机制完善它。”吴强军告诉《中国财富》记者。

(责任编辑:刘超)

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