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导语:《深圳经济特区慈善事业促进条例(送审稿)》又传来“难产”的消息,很多业内人士认为,上位法缺失是地方性慈善法前进困难的原因。我国的慈善立法历时8年,至今仍然没有让人看到希望。王振耀教授直呼“等得头发都白了”。然而最近几年,地方性的立法尝试从来没有停止过,江苏、宁波、上海纷纷出台地方条例,倒逼上位法。千呼万唤的慈善立法,也该出来了。

深圳地方立法“突而不破”或难产


9月22日,借助中国慈展会聚集的业界资源,深圳市民政局牵头组织《深圳经济特区慈善事业促进条例(送审稿)》(以下简称送审稿)立法座谈会。此次深圳送审稿大量融入现代慈善因素,被业内专家誉为最有魄力改革的立法。但在缺乏国家上位法的情况下,诸多突破面临合法性问题,或遭遇“难产”困局。


早在1997年深圳市人大常委会就通过《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》,开全国慈善立法先河。在深圳市民政局副局长侯伊莎看来,15年后的深圳,在社会结构、慈善政策、慈善环境多方面都发生了巨大变化,上述条例已滞后于慈善事业的发展。因此,有了这个多达113条的条例送审稿。 [详细]

深圳于2012年启动了慈善立法工作,在今年的第二届慈展会上,“深圳经济特区慈善立法论证会”再次召开,但目前仍无明确时间表。


深圳慈善立法为何难产?除却条例本身有很多值得推敲的地方外,有媒体认为,在缺乏国家上位法的情况下,诸多突破面临合法性问题,这也是难产的一个主要原因。那么深圳版慈善条例“创新突破”体现在哪?


允许慈善组织投资经营 鼓励设立慈善信托

此次“送审稿”明确把投资经营收入作为慈善组织的收入来源之一,保值增值手段也扩展到储蓄、投资实体、购买债券、股票、基金或公益信托等多种方式。条例送审稿明确了慈善信托的主管部门是民政部门,另外也鼓励设立慈善信托,对公众参与慈善事业具有重要意义。


鼓励超额捐赠 适当放宽免税收入范围

“条例送审稿”规定,企业和个人向慈善组织的捐款超出税前扣除比例的,可以累计到下一年度结转予以扣除,但结转期限不得超过三个纳税年度。这条规定实质上提高了捐赠方所能申报的最大税前扣除额度,使得实际税前扣除比率最高可以达到60%,超过目前美国的税收扣除比率。


深圳经济特区慈善事业促进条例八大创新亮点

慈善组织服务场所不受登记地址的限制,慈善组织法定代表人可以兼任,境外组织和人员依照国家规定,可以在深圳设立慈善组织或分支(代表)机构;在坚持“禁止分配利润”原则和完善监管机制前提下,允许慈善组织进行合法投资实现资产的保值与增值;明确政府角色;推行募捐许可和备案制度;创立慈善托管制度,推动信息公开;完善税收减免制度;强化管理监督制度;加大慈善事业的培育和扶持力度。 [详细]


   国家层面立法缺失直接影响到地方立法,王振耀认为,地方政府结合实际的探索无法纳入国家的宏观法律框架。“8年了,头发都等白了,但慈善立法仍然停滞不前。”王振耀感叹。“没有慈善立法,一年至少阻碍了上千亿元的捐赠,阻碍了上千万人就业和上亿人次的志愿者服务”。王振耀称,因为没有立法,整个社会向善的道路障碍重重。

我国现有与慈善相关的法规虽有 协调性欠佳

   目前中国有关慈善的法规,主要有《公益事业捐赠法》《红十字会法》,以及《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规,其余则多为部门规章和政策性文件。

   然而,《公益事业捐赠法》只调整一般意义上的捐赠法律关系,几项条例也主要是各类民间机构的组织管理法,其余大量规范层级、效力均不高,且相互之间缺乏协调和配套。

慈善立法时间表

2005年:民政部2005年7月就向全国人大常委会提出了立法建议

2006年:慈善法草案起草完毕,进入立法程序

2009年:慈善法草案便递交国务院法制。在全国人大常委会立法工作计划中,“慈善事业法”被列为七件预备项目之一

2010年:“慈善事业法”同样被全国人大常委会列为预备项目。行政许可未有定论,争议重重难出台。

2012年:民政部将“慈善法”初步草稿上报国务院

2013年:各界呼吁,避免立法久拖不决

慈善立法“难产”,部门利益是最大障碍

   慈善立法是给“善”立规矩,而不是权力、利益的再分配,慈善立法之所以8年还“难产”,部门利益是最大的障碍。从《慈善法》草案来看,慈善法着力规范三点:一是慈善组织的登记管理体制;二是慈善组织应当享受的税收优惠和对慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制;三是通过慈善捐赠、慈善信托等制度设计,在慈善领域引入竞争和效益机制。每一项调整都需要政府及管理部门放下一些利益,但这比较难。

各界对慈善看法不一导致慈善立法一再搁置

   慈善法被搁置的原因是各界对慈善问题的看法还存在很多分歧和争论,“特别是慈善与政府之间的关系”。

   据了解,针对目前业已形成的慈善法草案,体制内各部门尚存分歧。分歧之处,在于“慈善”如何定义。有人认为,慈善应作为社会保障的补充,必须纳入社会保障体系内。但内部亦有反对:“如果按照此观点,那么环境保护、文化遗产保护等都将被排除在外——慈善的外延无疑被限制了。”

   在学界,慈善事业姓“民”还是姓“官”也引发了争议。不少学者担心:若没有法律的约束,政府很可能存在越界的冲动,由支持和引导变成包办和主导,后果是挤压民间慈善的空间。 [详细]

   在国家慈善法长期缺失的情况下,地方慈善法规实际上很难取得系统性突破,即使强制突破后也会与现有体系冲突,出现执行成本高、可行性差等问题。2010年,我国第一部地方性慈善法-《江苏省慈善事业促进条例》出台,在随后的几年里,各地陆续出台适应地方的慈善条例,为各地慈善事业的发展保驾护航,同时也希望以此推动国家慈善法尽快出台。

2010年《江苏省慈善事业促进条例》颁布 慈善事业告别“法律真空”

   2010年1月21日,《江苏省慈善事业促进条例》(以下简称《条例》)在江苏省第十一届人大常委会第十三次会议上获得通过,成为我国第一部地方性慈善法规,开创了慈善事业地方立法先河。

   《条例》主要规定了慈善组织、慈善捐赠和募捐、慈善救助和服务、扶持和奖励、慈善文化建设以及法律责任等内容。《条例》将于今年5月1日起施行。

   作为第一部地方性慈善条例,江苏版条例的亮点在哪里?

   ●《条例》首次对慈善活动、慈善组织、慈善募捐的概念进行定义。

   ●《条例》规定:“慈善组织开展慈善活动,可以根据实际需要,列支必要的工作经费和工作人员的工资。”

   ●《条例》还规定了慈善募捐的主体、原则、形式、程序、信息的公开与监督等内容。如开展慈善募捐应当遵循自愿、无偿的原则,不得摊派或者变相摊派。[详细]

宁波慈善事业促进条例破解窘境 捐款用途30日内公开

   2011年10月1日实行的《宁波市慈善事业促进条例》(以下简称《条例》),是浙江首部、全国副省级城市首个关于慈善事业的地方性法规。宁波市人大常委会有关负责人这样评价《条例》:“今后借公益活动牟利或炒作的现象有望得到遏制,而颇受社会质疑的慈善公信力也有望得到提升。”

   《条例》对慈善组织信息公开的途径和公开的内容作了特别规定。慈善组织应当依法建立健全财务管理制度,按照国家规定设置会计账簿,设立独立账户,对募集资金实行专户管理,独立核算,并接受审计监督。慈善组织在募集资金使用计划执行完毕后30日内,应当将其使用情况向社会公布,并报所在地的民政部门备案,同时接受审计监督。 [详细]

《广州市募捐条例》2012年实施 民间组织获公募权

   2012年5月1日《广州市募捐条例》正式实施。《募捐条例》首次明确,广州地区的公益性社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位(特别是在扶老、助残、救孤、济困或者赈灾领域),经申请取得募捐许可后,可在许可范围和期限内开展募捐活动。这意味着未来广州募捐不再姓“官”,更多民间公益组织和民办非企业将登上依法募捐的舞台。

  中山大学公益慈善研究中心副秘书长唐昊认为,公募平台开放后,来申请的公益组织越多,竞争就越大。有能力的组织,自然会存活下去,且越来越大。相反,没能力的组织,就会被淘汰。“老实说,不管《募捐条例》是否出台,没有能力的社会组织,也必然面临淘汰的境地,这是一个弱肉强食的世界。” [详细]

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