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优秀奖:上海立法控烟

2011年03月03日17:46

  外滩画报 刘牧洋

   2009 年12 月10 日,《上海市公共场所控制吸烟条例》经上海市人大常委会会议表决通过,条例将于2010 年3 月1日正式实施。条例明令十三大类场所禁止吸烟,尤其是加大了对学校内的控烟力度。有专家建议,如果要真正实现无烟,必须“不设吸烟区,不设吸烟室”。

   2009 年12 月10 日,《上海市公共场所控制吸烟条例》(以下简称《上海控烟条例》)经上海市人大常委会会议表决通过,条例将于3 月1日正式实施。届时,中小学、商场、超市、电梯等13类场所将“完全禁烟”;在娱乐等公共场所“部分禁烟”。

  此时,距离2011 年《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)在中国正式实施,只有一年的时间。《烟草控制框架公约》是世界卫生组织制定的第一部公共卫生国际公约,2006 年1 月9日,《公约》已在我国正式生效。按照《 公约》 的“准则”要求,自2011 年1 月起,我国应当在所有室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具上完全禁止吸烟。

  2009 年12 月,一直致力于推动控烟的公益NGO 组织新探健康发展研究中心副主任吴宜群在北京参加了一个会议,主要是讨论“《公约》的善意履约”,“如果时间到了,不履约行不行?当然行,但既然我们承诺了,就要善意,积极地去履行一个国家的承诺。”

  国内有关禁烟级别最高的法规出台

  1994 年,上海出台《上海市公共场所禁止吸烟规定》。15 年后,《上海控烟条例》出台。

  这部由上海市人大表决通过的法规,是我国第一部控制烟草的地方性法规,也是目前国内有关禁烟级别最高的法规。上海市人大教科文卫委员会副主任瞿钧表示,选择在2009 年末出台,主要是为举办“ 无烟世博”提供法律依据。

  但这部条例的出台并不那么顺利。三个多月前的9 月21 日,《上海市公共场所控制吸烟条例( 草案)》立法听证会举行。据参加听证会的复旦大学公共卫生学院党委书记傅华介绍,当天的会议争论很激烈。

  傅华是听证会的18 位代表之一,他是通过网络报名和电话报名两种方式,为自己争取到了参加听证会的机会。作为公共卫生领域的学者,傅华关注禁烟已经有两年多的时间,“上海以前一直说要禁烟,但一直反反复复。这次世博要来,是个很好的机会,可以推动这个事的进程。”

  当天,傅华一大早就赶到了设于上海社科院的听证会现场,还带去了这些年他和学生们在上海公共场所做的调查报告,“包括老百姓对公共场所抽烟的看法,在公共场所烟雾对环境的污染情况等,都是一些科学的数据。”

  上午9 点,听证会开始,小会议室里坐满了人。傅华和其他17 位代表坐在第一排,他们分别来自上海公共卫生、医疗、教育、学校、餐饮、媒体、执法等领域;当然,还有烟草公司的代表,和赶来旁听的市民。

  会议规定,18 位代表每人可发言8分钟,“如果有需要补充的,第二轮可以再讲1 分钟。”

  傅华先用笔在草案上划出一些标示,比如这句话他就划了明显标示,“经营场所使用面积在150 平方米以上或者餐位在75 座以上的餐饮场所,可以划定吸烟区或设置吸烟室。”这是他要提出质疑的主要观点之一。

  “根据公共卫生法的伦理原则,应该实现法的均等化和普遍保护。如果说小的餐馆就不用划分吸烟区,那些去小餐馆吃饭的人就不需要受到保护了吗?”据统计,够得上划分吸烟区规模的餐馆,只占上海餐馆总数的20%。难道在中低档餐馆就餐就不受保护?

  餐馆的代表则表达了他们的担忧,餐厅不让吸烟了,如果生意受到影响怎么办?更为尴尬的则是烟草公司。“当上海烟草公司技术中心主任陈超英提出被动吸烟对健康没有危害的时候,下面都是嘘声一片。”傅华回忆。

  当时,陈超英说,目前研究结果都证明环境烟气“无害”或者“基本无害”,而且烟草每年带来很大税收,对国家的经济贡献很大。一位人大领导当即打断了陈超英的发言,“今天为什么要立这个法,就是已经承认了吸烟有害,要做的是怎样立法才能有效地禁止吸烟,而不是该不该禁烟。”

  听证会结束后的一两个星期,上海市人大常委会有关负责人给傅华打了一个电话。“他告诉我,没办法一下子就在所有的餐厅搞吸烟区,也没办法一下子在餐厅全部禁烟。我们先做起来,一年后,效果好的话,我们再改嘛。”傅华说。

  “无烟城市”是大方向

  2009 年11月12 日,条例出台的前一个月,上海控烟研讨会上,空气中也弥漫着淡淡的火药味。全国控烟立法课题组负责人、首都医科大学教授崔小波参加了这次会议。

  研讨会结束前,世界卫生组织控烟专家发表了一段措辞激烈的演讲。

  会后,崔小波找到了会议的相关人员,询问“要不要把世卫组织的这几个意见转达给相关领导?”主持方告诉他会反映这些意见。

  最后出台的《上海控烟条例》,在吸取各方意见后对草案做了一些改动,比如禁止吸烟的范围有所增加:除了先前公布的托儿所幼儿园小学外,中学也被纳入了室内外禁止吸烟的公共场所;原先的“公共电梯禁止吸烟”修改为“电梯及其等候区域禁止吸烟”,并增加了“法律、法规规定的其他场所”,明确规定“机场、铁路客运站、港口客运站,除专门设置的吸烟室外,室内区域也禁止吸烟”;网吧等互联网上网服务营业场所被确定为禁止吸烟区。

  但这和保护公众健康的预期还有差距。崔小波坦言,上海出台的这个条例,在禁烟范围和方向方面缺乏远期目标,比如没有提出“无烟城市”的概念。而在2008 年北京制定的《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》中,办公室、会议室等内部区域全部被列入禁止吸烟的范围,并明确提出“设置吸烟室或者划定吸烟区的公共场所所在单位,应当加强禁止吸烟的宣传教育,采取有效措施,逐步取消吸烟室或者吸烟区。”

  《上海控烟条例》草案也曾经征求过吴宜群的意见,她认真地写了几点意见交上去。“第一,条例的标题向北京学习,改成禁烟,而不要用控烟,禁烟比控烟更有决心;第二,办公场所的范围扩大到个人办公室,而不是简单的会议室,由领导带头禁烟;第三,在提到控烟的场所时,不要用列举法;第四,去掉草案中的‘可罚款’的‘可’字。”

  “现在看来,除了最后一点,其他的都没有采纳。”吴宜群有点失望。《烟草控制框架公约》第八条的核心内容,是给出了禁烟的场所—室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所。

  在接受记者采访时,所有专家态度都很坚决,如果要真正实现无烟,必须“不设吸烟区,不设吸烟室”。

  但吴宜群还是肯定了上海条例的进步,“和别的地方的相关条例比起来,上海还是前进了一大步。至少在学校等场所,你必须得去大门外抽烟,这是国内以前没有过的规定。”

  崔小波正在参与国务院有关禁烟的规章的制定,“如果这个规章出台,上海的这个法规就有可能显得滞后了。届时,我们会提出禁烟范围的原则性规定,应该像公约里提到的涵盖所有公共场所、工作场所和公共交通工具,比如现在上海的条例并没有明确工作场所,到时候可能就要进行一些修改。”

  香港的禁烟经验

  作为世界上吸烟人口最多的国家,中国的控烟引起了国外的关注。“全世界每售出三支烟,就有一支产自中国。”吴宜群说,如何宣传吸烟的危害在中国变得很迫切。

  崔小波说,在这方面,香港的做法可资借鉴。“禁烟的公益广告在中国内地要收费,虽然比起一般广告会打折,但打折后广告费用还是制作费用的数十倍;在香港,烟害公益广告不要钱,可以天天播!”

  2001 年2 月,香港卫生署成立了一个专门的控烟办公室,其中有一个百人的执法队伍。2007 年元旦,香港实施公共场所全面禁烟的规定。2009 年7月1 日,香港进一步扩大禁烟场所,开始全面禁烟。此前还可以吸烟的酒吧、会所、夜总会、浴室、按摩院及麻将馆等6 类娱乐场所也实行禁烟,违者最高将处以5000 港元罚款。

  此后,很多去港的内地烟民都认为香港不再是“天堂”。“很难找到一个抽烟的地方。”“在香港的大街小巷、各种公共场合里,到处都是禁烟警示和禁烟‘督察’ , 刚无意识地准备掏出烟,就有‘便衣’出现了。从早上吃过饭出来,一直到下午五点多回宾馆,没抽一支烟,居然‘挺过来了’!期间,同行的烟鬼个个都有点‘怄火’。”一个名叫“晓琪”的内地烟民在自己的博客上记录了他2008年的那次“无烟香港之行”。

  “在香港是实实在在的罚款,香港的法规是惩戒式的法规,他们认为在禁止吸烟的公共场所吸烟是违法的。而在我们看来,公共场所吸烟,充其量不过是犯了个小错。”崔小波感慨道,“难怪香港人说,他们的法律是带着牙齿的,而内地的法律比较柔软。”

  此前有关禁烟会影响经济的担忧也没有发生。有数据显示,在实行禁烟令的两年里,香港的餐厅和卡拉OK 整体营业额大幅上升接近三成;超过95%餐厅的顾客遵守法例要求;新法规执行以后致电戒烟热线的人数急升。

  尽管《上海控烟条例》中规定,禁止吸烟场所所在单位有责任对在禁止吸烟区域吸烟的人采取有效措施,阻止其吸烟或者劝离;个人在禁止吸烟场所吸烟且不听劝阻的,由有关部门责令改正,并处以50 元以上200 元以下的罚款。但事实上,这个处罚真正执行起来有一定难度。

  吴宜群前段时间在北京郊区参加了一个会议,小小会议室的门一推开,面对她的是5 支正在燃烧的香烟,“空气都是不透明的。”她愤怒地看着那几支烟,但吸烟者无动于衷。

  有媒体统计,香港目前有约60 万烟民,从事控烟工作的政府专职工作人员有130 多人,每年用于控烟的经费超过5500 万港币。另一份数据则显示,中国内地烟民约3.5 亿,专职控烟人员13 人,控烟经费约1400 万人民币。

  提高烟草税也被认为是有效降低烟草消费的方法之一,“香港政府曾经一下子提高了300% 的烟草税,最近又提高了50%,这是禁烟的决心。”崔小波说他在香港购买了一盒小熊猫牌卷烟,39 元港币,比北京贵13 元人民币;这些措施产生的效果是使香港的吸烟率下降到11%。

  “上海的烟民大概占上海市人口的26%-27%,在男性中,烟民的比例是45%-46%。”傅华说,他正在继续他的调查研究,“我们会一直收集数据,来监测这个条例的效果如何。”此外,傅华也会协助上海爱国卫生运动委员会来培训执法人员和志愿者,让他们能在今年3 月,帮助条例更有效地推行。

  (发表日期 2010年01月05日)

  专家评语:

  作者选择在上海修改公共场所禁烟立法时机推出这篇文章,能够起到一定的政策推动作用,文章角度新颖,通过采访三位控烟专家,列出上《上海市公共场所控制吸烟条例》和《公约》的差距。作者敢于指出本市立法的不足,难能可贵,尤其对按规模规定是否划分吸烟区的问题,进行了比较详尽的说明、。

  

(责任编辑:UN031)
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